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法治體系建設(shè)中的難度與創(chuàng)新——以《行政強(qiáng)制法》的制定和頒布為例
法治體系建設(shè)中的難度與創(chuàng)新——以《行政強(qiáng)制法》的制定和頒布為例口楊海坤，山東大學(xué)法學(xué)院特聘教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)行政法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)
社會(huì)主義法治體系建設(shè)首在立法，沒(méi)有立法，法治無(wú)從談起。法治體系建設(shè)之難，也首在立法。因?yàn)榱⒎ㄙ|(zhì)量的高低，直接決定執(zhí)法的效果。在這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，社會(huì)主義法律體系的形成具有非凡的意義。而立法之難，首先難在確定立法目標(biāo)，必須把保障人民權(quán)利真正放在立法目標(biāo)的首位。我國(guó)各類立法都要集中體現(xiàn)人民的意志，集中反映人民的利益，必須實(shí)現(xiàn)為人民的福祉服務(wù)。30多年來(lái)我國(guó)的立法工作就是以立法為民為宗旨，始終圍繞改革開(kāi)放、以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、為民造福而展開(kāi)；近年來(lái)，在科學(xué)發(fā)展觀指引下，還加強(qiáng)了社會(huì)管理領(lǐng)域的立法，顯現(xiàn)出促進(jìn)社會(huì)公平正義為重點(diǎn)的新特色。我國(guó)的立法成就一般都體現(xiàn)了“權(quán)為民所賦、權(quán)為民所用”的特色，因此取得了一些成績(jī)。
但是，僅僅確立正確的立法目標(biāo)還是不夠的，必須全方位、全過(guò)程地在所有立法規(guī)范中體現(xiàn)立法目標(biāo)，也就是說(shuō)具體立法規(guī)范的質(zhì)量最終決定了立法目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。而且，作為法治體系的基石——法律體系不可能是一蹴而就的，也不可能是完美無(wú)缺的，更不可能是一勞永逸的。它是開(kāi)放的體系、發(fā)展的體系，與時(shí)俱進(jìn)、日趨完善的體系。為我國(guó)社會(huì)主義法律體系形成嘔心瀝血做出過(guò)重要貢獻(xiàn)的彭真同志，曾形象地把法律比喻為兒子，把生活實(shí)際比喻為母親。也就是說(shuō)，生活實(shí)際變化了，法律不能凝固不變，法律也要與時(shí)俱進(jìn)。我國(guó)目前尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段，還屬于發(fā)展中國(guó)家，我們的法律體系就植根于這個(gè)．歷史階段，植根于這塊土壤，它適合中國(guó)國(guó)情、符合中國(guó)發(fā)展需要，然而，今后的法治建設(shè)任務(wù)還相當(dāng)艱巨。
一方面，社會(huì)主義法律體系自身還要不斷完善，在我國(guó)戰(zhàn)略發(fā)展期還要加強(qiáng)立法規(guī)劃、制定必備的新法；要修改完善法律、法規(guī)，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量；要加強(qiáng)與相關(guān)法律匹配的配套法規(guī)的制定工作；要確立和實(shí)施立法后評(píng)估制度等。另一方面，法律體系形成之后，我們的工作重點(diǎn)更要放在使既有法律切實(shí)實(shí)施的方面，通俗一點(diǎn)講，就是要有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。立法機(jī)關(guān)的任務(wù)絲毫不能松懈，要把關(guān)注的重點(diǎn)放在法律實(shí)施監(jiān)督方面。
實(shí)際上，立法和執(zhí)法不可分割，它們之間是互相聯(lián)系、唇齒相依、動(dòng)態(tài)互動(dòng)的關(guān)系，立法的效果必須在執(zhí)法中充分體現(xiàn)、在執(zhí)法中經(jīng)受檢驗(yàn)；立法指導(dǎo)并規(guī)范執(zhí)法實(shí)踐，執(zhí)法實(shí)踐反饋立法效果并將推動(dòng)立法的完善。況且國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)展很快，經(jīng)濟(jì)社會(huì)和科學(xué)技術(shù)日新月異，許多新事物將不斷涌現(xiàn)，各種事物的內(nèi)在規(guī)律會(huì)不斷為人們所認(rèn)識(shí)和掌握，因此法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系會(huì)不斷擴(kuò)大，法律所把握的事物規(guī)律的深度會(huì)不斷拓展。生活在前進(jìn)，法律不能滯后，理想的社會(huì)主義法律體系將是一個(gè)深刻而廣泛、穩(wěn)健而鮮活、充滿生命力和前瞻性的人類生存發(fā)展體系。以上認(rèn)識(shí)是我近年來(lái)思索的結(jié)果，最近我國(guó)《行政強(qiáng)制渤的制定和頒布有力地證明了上述觀點(diǎn)�！缎姓䦶�(qiáng)制法》的制定和頒布生動(dòng)地反映了社會(huì)主義法律體系建設(shè)的艱巨性，也反映了立法必須與時(shí)俱進(jìn)的緊迫性。
早在上世紀(jì)80年代末，隨著當(dāng)年《行政訴訟法》的起草和頒布，行政法學(xué)界就有人提議制定一部統(tǒng)一的《行政強(qiáng)制法》，我還參加過(guò)最初國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)下的草擬工作，但是，這個(gè)立法草案遲遲沒(méi)有出臺(tái)。全國(guó)人大常委會(huì)從1999年正式開(kāi)始醞釀制定該法到2011年表決通過(guò)，前后歷時(shí)12年，足見(jiàn)立法過(guò)程之艱辛。其原因是多方面的，其中立法思想、立法價(jià)值、立法目標(biāo)的成熟性不足是極其重要的原因，也就是說(shuō)，人們對(duì)《行政強(qiáng)制法》總的立法價(jià)值取向游移不定：是側(cè)重考慮充分行使行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制權(quán)力，還是充分保障公民權(quán)利免受違法行政強(qiáng)制權(quán)力的侵犯。
根據(jù)《立法法》的規(guī)定，列入常委會(huì)會(huì)議審議的法律案，如果擱置審議兩年的，或因暫不付表決經(jīng)過(guò)兩年沒(méi)有再次審議的，將被終止審議，也就是成為廢案。行政強(qiáng)制法草案自2005年12月首次審議后，每次都是在草案可能被終止審議的時(shí)候“重啟”審議，因此有人曾將這部法的審議稱為“被激活”法律案。如此曲折的制定過(guò)程，可見(jiàn)這部法律制定的難度。其中的關(guān)鍵，在于如何尋找公權(quán)力與私權(quán)利之間的平衡點(diǎn)。法律固然要防止行政強(qiáng)制不足的問(wèn)題，但重點(diǎn)還是在防止行政強(qiáng)制過(guò)“亂”。仔細(xì)觀察，在紛紜復(fù)雜的爭(zhēng)辯中，實(shí)際上形成了兩種相左的立法意見(jiàn)：一種是側(cè)重于行政強(qiáng)制權(quán)力保護(hù)與有效強(qiáng)制執(zhí)行的立法思路，一種是側(cè)重于公民權(quán)利維護(hù)與獲得有效救濟(jì)的立法思路。立法膠著狀態(tài)背后蘊(yùn)藏的是權(quán)利與權(quán)力的博弈，也正是在這種短兵相接、你來(lái)我往的爭(zhēng)議聲中，正義的天平才得以在權(quán)力和權(quán)利之間獲得公道的平衡。
《行政強(qiáng)制法》出臺(tái)的困難還在于其立法內(nèi)容必須完善。法律自身的完備性是其具有長(zhǎng)久生命力的內(nèi)在原因，法律規(guī)范是否足以涵蓋其所規(guī)范的社會(huì)領(lǐng)域的各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)，法律所規(guī)定的內(nèi)容是否具有邏輯自洽性、是否符合公平正義的要求、是否能真正達(dá)到立法預(yù)期目的等等，這些都是立法者必須戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢加以考慮的。從目前公布的法律條文來(lái)看，該法以七章71條的篇幅較為全面地規(guī)范了發(fā)生在國(guó)家行政運(yùn)行中的行政強(qiáng)制現(xiàn)象，對(duì)于有效控制行政權(quán)、充分保障公民權(quán)益具有積極的歷史意義。盡管該法還面臨著部分條文較為原則，沒(méi)有運(yùn)用類型化立法思路對(duì)行政強(qiáng)制現(xiàn)象進(jìn)行條分縷析，沒(méi)有完全依循行政法原理酣暢淋漓盡情展開(kāi)等問(wèn)題。
《行政強(qiáng)制法》之所以在近期能夠出臺(tái)，還依賴于現(xiàn)實(shí)的迫切需要。近一段時(shí)期以來(lái)，某些西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策和做法使引發(fā)全球經(jīng)濟(jì)通脹的風(fēng)險(xiǎn)逐步加劇，我國(guó)也受到了沉重的壓力和嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。面對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，繼續(xù)采取擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略來(lái)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生力將成為我國(guó)政府的必要選擇之一。在這種國(guó)際國(guó)內(nèi)背景下，部分地方政府能否全面消除“土地財(cái)政論”和“唯GDP論”，能否全面清除“大拆遷帶來(lái)大城市，大城市帶來(lái)大繁榮”等不符合科學(xué)發(fā)展觀的做法，是至關(guān)重要的。近年來(lái)，因拆遷引發(fā)的行政訴訟、´行政復(fù)議甚至非正常上訪逐漸增多，部分地方政府在拆遷過(guò)程中由于未依法規(guī)范推進(jìn)甚至出現(xiàn)了令人心痛的拆遷血案，特別是在拆遷過(guò)程中的行政強(qiáng)制現(xiàn)象，由于沒(méi)有得到有效遏制正成為危及社會(huì)穩(wěn)定的重大隱患。
因此，依法規(guī)范拆遷等正在發(fā)生的、人民群眾廣泛關(guān)注的行政實(shí)踐，通過(guò)制度渠道和法律途徑有效消解社會(huì)潛在紛爭(zhēng)，為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，就成為立法者高度關(guān)注并亟需解決的問(wèn)題。尤其是國(guó)務(wù)院在2011年1月出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，極大地促進(jìn)了絎政強(qiáng)制法》的出臺(tái)�！缎姓䦶�(qiáng)制法》密切關(guān)注到了社會(huì)呼吁，從保障公民正當(dāng)權(quán)益的角度做出了有力的回應(yīng)。如該法第四十三條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)假日實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行。但是，情況緊急的除外。行政機(jī)關(guān)不得對(duì)居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定�！�
《行政強(qiáng)制法》在經(jīng)歷漫長(zhǎng)的立法苦旅之后，終于出臺(tái)，這無(wú)論如何是一件值得慶賀的好事。作為規(guī)范政府機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制的重要法律，無(wú)論是該法的起草、制定、修改或是最終出臺(tái)，都一直受到社會(huì)各界的密切關(guān)注。隨著改革開(kāi)放過(guò)程中人民民主法治意識(shí)的提高，人民對(duì)于善法的期待越來(lái)越迫切，同時(shí)，對(duì)于法律的質(zhì)量要求越來(lái)越高。從深入推進(jìn)社會(huì)文明進(jìn)步的角度而言，目前我國(guó)任何一部法律的出臺(tái)，都會(huì)引起熱烈的討論，會(huì)出現(xiàn)各種不同的反響和評(píng)價(jià)，甚至由法學(xué)專家以及普通民眾發(fā)出許多建設(shè)性批判的聲音都屬于完全正常的。因?yàn)榱⒎ǖ倪^(guò)程本身就是對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變革的主動(dòng)反應(yīng)，也是對(duì)社會(huì)利益格局主動(dòng)調(diào)整的過(guò)程，人民有權(quán)對(duì)立法作出自己的反應(yīng)。
因此，對(duì)于立法的評(píng)價(jià)乃至批評(píng)都是我國(guó)法治體系建設(shè)的一部分，立法的初步成功僅僅提供了法治體系建設(shè)的基礎(chǔ)。法治體系的建設(shè)是環(huán)環(huán)相扣的，立法是起步和開(kāi)端。《行政強(qiáng)制法》的頒布也僅僅是行政強(qiáng)制行為走向法治化的開(kāi)端。該法的有效執(zhí)行除有賴于自身內(nèi)容規(guī)定的完備性和有效性之外，還需要該法與其他行政法律的有機(jī)銜接、該法詳盡的具體性規(guī)定以及所有社會(huì)主體特別是行政機(jī)關(guān)的自覺(jué)執(zhí)行。令人欣喜的是，我國(guó)立法后評(píng)估制度正在初步推行。我想，是否應(yīng)該把這部長(zhǎng)期以來(lái)極具爭(zhēng)議、出臺(tái)非常艱難，而最后終于出臺(tái)的《行政強(qiáng)制法》在實(shí)施一年之后認(rèn)真進(jìn)行立法后評(píng)估，以檢驗(yàn)這部法律在我國(guó)法治體系建設(shè)、特別是在行政法治體系中的分量和得失。這將是完善我國(guó)法治體系的新的有益探索！
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