我國公共財政的職能特征及職能層次

　　自然經濟機制及嚴重越位了的計劃機制之所以被市場機制取代，根本原因在于市場機制無可比擬的高效率。高效率是發(fā)展的物質基礎和歷史前進的動力，而發(fā)展是人類社會最大的需求，發(fā)展具有人本意義上的本原性動因。因此，效率成為任何一個社會形態(tài)都孜孜追求的兩個最高目標之一。市場機制的前提是日益精細和廣泛的社會分工與社會協(xié)作，產權的嚴格界定即有法律保障的生產者主權和消費者主權及其可分割和可流動（交易）性。因此市場經濟是分散決策經濟，即，經濟運行的四個基本問題：生產什么、為誰生產、生產多少、怎樣生產均由微觀主體自主決策。自主決策的依據是供求關系決定的價格信號，價格的本質被亞當·斯密形象地概括為“看不見的手”；革命導師馬克思則嚴密地概括為價值規(guī)律。其核心和內在動力則是對個體利益最大化的追求，這種追求是無止境的；供求關系及其內在規(guī)律又產生了巨大的不停止的外部壓力，這就是競爭的壓力；壓力和動力互生并互相依存，這種最強化的動力和壓力，使效率達到最大化；從根本上說，只有效率最大化才能產生最大化利益。在幾千年的經濟史上，市場機制是人類在經濟社會活動中從不自覺到自覺地篩選出來的最有效率的資源配置和供求調節(jié)機制。因為唯有它才實現(xiàn)了激勵相容即壓力動力相容，收益和風險相容并且可以自動達到最大。上下幾千年，縱橫五大洲，不同民族，不同國度的人們都抱著同一目的（盡管他們的目的可能對立），自覺自愿運用最大智慧遵循同一個機制決定自己的行為并與他人交易，即使這種交易可能給自己帶來風險和不幸。這就是市場經濟的不可超越性和不可抗拒性的奧妙。迄今為止，人們還沒有創(chuàng)造出比市場機制更高效的普適性最大的經濟機制，亦即發(fā)展機制。資本主義把它的根本經濟制度——產權制度和剩余索取權制度建在市場機制之上，或者說，把市場經濟作為其制度賴以運行即生存發(fā)展的基本方式，從而獲得了前所未有的高效率。鄧小平把市場同計劃都定性為一種方法，一種發(fā)展生產力（效率是生產力的核心）的方法，它們本身不存在姓資姓社問題，從而把它們同資本主義經濟制度從根本上區(qū)別開來。這種在中國革命史和共產主義思想史上前無古人的理論勇氣和深邃的睿智為建立社會主義市場經濟清除了最大的思想障礙，也為社會主義公共財政奠定了最牢固的基石。
　　在一個既定的社會形態(tài)里，只能有一個基礎性資源配置機制。資本主義社會從一開始就將市場經濟作為自己的基礎性和主體配置資源機制。而由于國情和國際經濟與政治的原因，我國社會主義制度創(chuàng)建之初，采用了計劃經濟體制，它的根本性運行特征是排斥市場機制，國有制經濟在各個工商領域都占據統(tǒng)治地位，如果把農村的集體所有、集體統(tǒng)一經營管理包括在內，則公有制在整個國民經濟中占絕對統(tǒng)治地位。這里的要害在于，國有制經濟即使在完全競爭領域也居主宰地位，由此導致市場機制只起輔助性作用，這種經濟體制從總體屬性上看當然不屬于市場經濟。當我們以市場經濟體制作為改革的目標模式，則其基本的制度要求必然是國有經濟從一般競爭領域退出，從不完全競爭領域退出一部分，并且把競爭機制引進政府管制領域。這實際上是把市場最有效的領域還給市場，同時在國有經濟中引進效率機制，使國有企業(yè)在市場經濟的大環(huán)境中運作，而不再主要靠政府直接管理和保護生存發(fā)展。否則，建立市場經濟體制便只能是空談。
　　根據馬克思主義所揭示的客觀規(guī)律，經濟基礎決定上層建筑。我國建立社會主義市場經濟體制，則相應地要求作為上層建筑核心部分的政府必須轉變自己的經濟職能，從直接管理轉向宏觀間接調控和公共服務；由政府投資開辦競爭性企業(yè)到退出對該領域的直接投資，使財政投資支出增量為零，并對存量進行改革改組改造，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，進而逐步退出；總之由對該領域的資金供給轉為制度供給和服務供給為主。為適應市場經濟體制的運行和政府職能的轉變，作為政府部門的財政則順理成章地進行相應的模式轉換，隨同政府一道退出競爭領域，不再為提供私人產品而控制和配置資源，而是強化它在公共領域的職能作用，從而由計劃經濟體制下的集權式生產型財政轉為兼顧分權與集權，適當側重集權的公共財政。
　　建立公共財政不僅出于發(fā)揮市場機制的效率優(yōu)勢，同時也由于市場本身存在缺陷，政府必須運用財政手段去彌補市場失靈，彌補由此產生的效率損失，實現(xiàn)宏觀經濟效益和社會效益的最大化，并實現(xiàn)社會公平。市場失靈包括公共品供給困境或“公共的悲劇”（市場機制不能提供純公共品，準公共品供給不足及“搭便車”），外部效益，分配不公，信息不對稱，經濟運行動蕩不穩(wěn)和因壟斷而出現(xiàn)的效率損失、停滯傾向。市場失靈的領域屬于公共需要領域或非競爭領域。既然屬于市場失靈，自然不能由市場機制本身去自發(fā)解決，而必須由居于市場之上的一個帶有權威性和強制性的公共機制去解決，唯有政府才能承擔這一職能。市場經濟中的財政職能內容便由此決定，成為滿足公共需要、提供公共產品或公共服務的重要的宏觀配置資源及調控機制，這就是公共財政。
　　發(fā)展中國家的市場經濟發(fā)育尚不成熟，因此不僅需要政府及其財政彌補市場失靈，還要求政府及財政承擔培育和完善市場的職能，這在我國表現(xiàn)更為突出。同多數發(fā)展中國家一樣，我國的市場主體結構不很合理，國有企業(yè)從競爭領域退出，為市場主體結構的合理創(chuàng)造了前提，但市場主體結構的真正完善還須依賴政府的制度和政策，其中主要是財政政策和信貸政策對市場競爭主體民營化的培育；市場要素結構的完善和空間結構的統(tǒng)一也必須有財稅政策的參與。因此，財政職能的公共化是社會主義市場機制的一個重要的成長孵化器。
　　職能模式不僅被市場經濟體制一般地決定，職能的具體內容也因市場經濟成長的不同階段而不同。我國的公共需要在具有普遍性內涵的同時，也有自己的特殊內容。美國著名財政學家馬斯格雷夫在上世紀五十年代對西方（實即市場經濟中）的財政職能作了經典概括，這就是至今廣為引用的三職能說：配置資源職能、收入分配職能和穩(wěn)定經濟職能。馬氏的配置資源職能是指財政的公共配置，即為提供公共產品配置資源。西方財政并非絕對不為生產領域配置資源，但比重很小，其中又以間接配置如對企業(yè)的財政補貼為主。我國的情況則大不相同，一方面，我們正在建立公共財政基本框架，財政將同國有企業(yè)一道逐步退出一般競爭領域；但另一方面，財政的直接性生產支出即在非競爭和不完全競爭的生產領域的配置中仍然占有重要地位，主要表現(xiàn)在國有企業(yè)在基礎產業(yè)、支柱產業(yè)和高新技術產業(yè)中比重很大。
　　我國的公共財政為什么將在很長一段時間內仍然在上述三大生產領域保持強大的配置功能呢？這由兩個客觀因素決定。第一，我國初級階段的市場經濟發(fā)育不充分，市場配置力低。市場配置力是市場配置資源、催生企業(yè)、塑造和調節(jié)產業(yè)結構及調節(jié)總供求的能力。市場配置力是市場機制成熟的基本標志，市場配置力的逐步增強屬于羅斯托提出的經濟成長階段的問題。基礎產業(yè)和支柱產業(yè)的地位與作用就在于基礎性和支柱性，基礎產業(yè)多屬支柱性產業(yè)或行業(yè)，因為它們有廣泛而重要的產業(yè)關聯(lián)度，如鐵路、電訊、鋼鐵、石油、煤炭、電力等，但支柱產業(yè)并不一定就是基礎產業(yè)，如汽車、建筑業(yè)，二者的重要區(qū)別是基礎產業(yè)多處于產業(yè)鏈的上游，多為重工業(yè)�；�礎產業(yè)在西方發(fā)達國家并不主要由政府控制或政府所有，完善而強大的市場體系和強大的以壟斷資本集團為核心的私有資本能夠把它們納入自己的配置和調節(jié)之中；而

在發(fā)展中國家則相反，其中主要原因是這兩大產業(yè)部門中的企業(yè)都屬資金密集型和技術密集型，建設周期長，高投資、連續(xù)投入性強，對管理的要求很高。這使得民間資本非常薄弱、市場體系尚不完善的發(fā)展中國家不得不由政府主辦，造成國有經濟居主導地位。如果由市場機制配置，則勢必時效低，時滯長，甚至無能為力，不能滿足在開放條件下進行國際競爭與國內三大結構（產業(yè)結構、區(qū)域結構、城鄉(xiāng)結構）調整、重塑和完善的客觀需要。舉一個最簡單的例子，我國的民間資本尚無力在正常建設周期內組建大型鋼鐵聯(lián)合企業(yè)、電力企業(yè)、石油企業(yè)等基礎產業(yè)中的企業(yè)集團，更不用說鐵路民航這樣壟斷性較高的行業(yè)了。其實這就是發(fā)展中國家市場配置力低所產生的特有的市場失靈。市場失靈也是具體的、歷史的、相對的，不存在一個世界各國同時代統(tǒng)一的市場失靈標準。而高新技術產業(yè)的高風險、科技高密集度并直接關系到國家信息安全和經濟科技安全，使得政府必須在其核心部分、骨干部分保持強大控制力，這是我國國有經濟在不短的時間里尚不能完全退出上述三大產業(yè)領域的客觀原因。還必須指出，即使在西方發(fā)達國家，政府也對高新技術產業(yè)的核心部分保持一定程度的控制或壟斷。
　　以政府作為配置主體決不等于各級政府都辦這三大產業(yè)。黨的十五大和十五屆四中全會、五中全會對社會主義公有制及其地位作了界定，指出，社會主義公有制，特別是國有制的地位不取決于其數量，而取決于其質量和控制力；社會主義公有制的主體地位是就全國而言的；對國有經濟政府要“抓大放小”，有所為有所不為。這一重大理論突破為國有經濟戰(zhàn)略重組，為市場結構的完善進而為社會主義市場經濟模式的確立提供了銳利的思想武器，為國有經濟從廣闊的競爭領域退出，進入公共領域，并在基礎產業(yè)、支柱產業(yè)和高新技術產業(yè)中保持控制性地位指明了方向和道路。當然，這里的國有企業(yè)也必須遵循市場經濟規(guī)律進行自身改革，建立市場經濟中的現(xiàn)代企業(yè)制度。推論是，隨著我國市場機制的逐步發(fā)育成熟，市場配置力逐漸增強，民間資本日益壯大，市場環(huán)境日益改善，國有經濟也將從上述三大產業(yè)中退出一部分，除極少數國有獨資企業(yè)外，部分為國有控股企業(yè)，其余部分是國有資本不控股的企業(yè)，同民營企業(yè)共同競爭的開放性格局，只有在那樣的環(huán)境中才能磨煉出強大的國有企業(yè)，才能提高國有經濟的控制力。
　　第二，鞏固發(fā)展我國的社會主義根本制度。社會主義公有制尤其是全民所有制是社會主義根本制度的經濟基礎。資源配置是社會再生產的決定性環(huán)節(jié)，全民所有制如果不在資源配置環(huán)節(jié)中占有控制性地位，則不可能在再生產即國民經濟內部占據主導地位。在市場經濟和公共財政基本框架下，國有經濟不可能在一般競爭領域取得優(yōu)勢，從而占有控制性地位，而且一般競爭性產業(yè)部門大部分并不是國民經濟中具有控制地位的產業(yè)。所以，無論從市場經濟的客觀需要還是從社會主義制度的歷史使命來看，國有企業(yè)退出一般競爭領域都是十分必要和正常的。而基礎產業(yè)、支柱產業(yè)和高新技術產業(yè)既是國民經濟中占有主導性和控制性地位的產業(yè)部門，又是我國相當長一段時間里特有的市場失靈領域，也正需要政府及財政去彌補，同時就意味著國有經濟配置資源職能的“進入”和“有所為”。結論是：國有經濟退出完全競爭的產業(yè)部門，在不完全競爭的基礎產業(yè)、支柱產業(yè)和高新技術產業(yè)中保持控制性地位，無論從哪方面說都具有現(xiàn)實的客觀必要性和理論的科學性。
　　公共財政的另一職能是穩(wěn)定經濟職能。馬氏僅提“穩(wěn)定經濟”，它適應了也概括了西方發(fā)達的市場經濟基礎上的“純”公共財政的調控性。但套用到我國初級階段市場經濟中帶有明顯生產性的公共財政上，就遠遠不夠了。我國著名財政學家陳共教授首次把這一職能表述為穩(wěn)定與發(fā)展職能（注：陳共主編：《財政學》修訂本，四川人民出版社1994年版，第37頁。）。僅補充了“發(fā)展”兩字，卻深刻而準確地把握了我國國情和我國財政職能的特殊性。我國財政的發(fā)展職能同我國財政配置資源職能中的生產性配置和對科學文衛(wèi)事業(yè)的公共配置都緊密依存。發(fā)展是經濟社會結構的改善和不斷優(yōu)化，是素質和效益的提高，生活質量的改善和社會進步。我國財政的生產性配置，重點在于三大結構的塑造和調節(jié)，“科學技術是第一生產力”（注：《鄧小平文選》第3卷，第377頁。），教育和培訓已成為人才養(yǎng)成的基本途徑�？萍寂c教育既是發(fā)展的重要內容，更是可持續(xù)發(fā)展的根本動力。發(fā)展科教事業(yè)已成為黨和政府的重大戰(zhàn)略方針，成為財政公共支出的重點。因此，發(fā)展職能是我國財政的特殊性，也是它的優(yōu)勢。如果說對資源的公共配置是公共財政職能的主體，那么，發(fā)展則是我國社會主義公共財政的核心和本質。因為發(fā)展是社會主義的本質規(guī)定性，是“硬道理”，是解決我國所有問題包括改革成功的關鍵（注：《鄧小平文選》第3卷，第265、373、377頁。）。我國財政的模式特征是發(fā)展型公共財政，政府必須承擔規(guī)劃和組織發(fā)展的職責。中央政府啟動和組織了西部大開發(fā)，政府的財政投入驅動著西部大開發(fā)就是明證。西部大開發(fā)是集中了三大結構的塑造和調節(jié)，推進公共產品大體均等化的大手筆。當然，隨著市場配置力的增強，財政的發(fā)展職能的內容范圍也將有所改變。
　　我國公共財政也有收入分配職能，通過收入手段如稅收和支出手段如社會保障來實現(xiàn)社會公平。但在社會公平的內涵上，社會主義財政有更高的更徹底的動態(tài)標準，這就是鄧小平提出的“共同富�！薄９餐�富裕被鄧小平列為社會主義本質屬性的核心和歸宿，共同富裕是社會主義所追求的根本目標，是解放生產力，發(fā)展生產力的目的，當然必須是政府及其財政進行收入分配的根本職能目標。社會主義財政學的財政職能理論如果只簡單照搬馬斯格雷夫的三職能說，作一般地套用闡述，固然不無必要，但既不指出其產生的特定制度背景和體制內涵，又不分析它在中國土地上的必然改變和發(fā)展，把西方發(fā)達國家的財政職能毫無辨別地等同于發(fā)展中的社會主義國家的財政職能，還有多少長久的理論價值和實際意義呢？
　　不論是成熟的西方市場經濟國家還是發(fā)展中大國，公共財政及其職能都有層次性劃分。這種劃分有兩個客觀依據，一個是公共品本身的層次性分類：全國性公共產品和地方性公共產品；另一個是政府及其公共職能的層次性劃分；中央政府及其職能，地方各級政府及其職能。這兩者統(tǒng)一的表現(xiàn)形式便是分級分稅的預算管理體制。這是一般規(guī)律，我國的公共財政自然不例外。但是，我國公共財政職能的層次性劃分又有自己特有的客觀依據和突出特點。這一特點在很大程度上從國有經濟的戰(zhàn)略分布上產生：中央政府所屬的國有資本和地方國有資本。國有經濟的戰(zhàn)略布局為我國公共財政及其職能的層次性劃分增添了新的內容。由于國有經濟中的資本部分主要由大中型骨干企業(yè)組成，他們不僅是必須創(chuàng)造經濟效益的企業(yè)，更是政府進行宏觀調控的重要平臺和工具，還是科技“國家隊”的主要陣地。因此，國有企業(yè)必須主要集中在中央一級，以充分發(fā)揮其基礎性、支柱性和控制性等全局性功能。
　　省財政是地方財政中主導性的環(huán)節(jié)，又是中央財政和地方財政之間的樞紐，既是公共財政，又有一定的生產建設性投資支出。第一，省財政的職能內容為滿足地方公共需要。在分稅制財政中，地方支出是大頭，只有地方支出具有公共性，才有財政的整體公共性。我國財政的生產建設性主要體現(xiàn)在中央財政支出上。由此，省財政應堅決、積極、穩(wěn)扎地從一般競爭領域完全退出，把一般競爭領域的地方國有企業(yè)

全部逐步民營化，把主要財力投入地方公共需要的滿足，改善地方經濟環(huán)境與自然環(huán)境，投入科教文衛(wèi)、人力資源開發(fā)和社會保障體系建設，促進地方社會事業(yè)發(fā)展，推進共同富裕進程。如果省財政不完全退出一般競爭領域，則建設公共財政基本框架便成為一紙空文，而且勢必重蹈低水平重復建設的覆轍，重演區(qū)域產業(yè)經濟同構化和“諸侯經濟”的惡性競爭。在我國加入WTO，直接融入國際大市場的環(huán)境下，這無疑不僅是地方財政的風險，更會匯集成中央財政的風險。在21世紀前半葉，我國國有經濟將在基本完成“三改一加強”后，進入新的增長和發(fā)展時期。這必然對基礎設施、生態(tài)環(huán)境和教育科技條件提出更大更高的要求，其標準將是世界當代水平的。為了實現(xiàn)未來的大發(fā)展，我國產業(yè)結構必須加緊調整升級，中央財政將面臨國有大中型骨干企業(yè)固定資產大規(guī)模更新的巨大壓力。因而在基礎設施、環(huán)境建設等方面的投入相當大一部分肯定會成為地方財政的重頭戲。地方財政向公共財政轉軌，是我國下世紀中葉實現(xiàn)三步走戰(zhàn)略目標的必要條件。
　　第二，今后不短的時間內仍有必要在�。�集中于中心城市）一級保留少量國有資本。中央所屬國有企業(yè)以為宏觀經濟運行服務的大中型骨干企業(yè)為主，而省屬少量非完全競爭領域的國有企業(yè)則以地方受益的中型為主，不排除擁有個別面向大經濟區(qū)或全國乃至國際市場的大型地方國有企業(yè)；就其功能來說，省屬經營性國有企業(yè)應該有明顯的地方特點，作為構筑中觀（區(qū)域）特色產業(yè)布局的支柱而發(fā)揮作用，為區(qū)域市場和地方經濟發(fā)展服務。
　　第三，同我國的區(qū)域經濟分工和產業(yè)特色相適應，我國地方公共財政在很長時間里將不可避免地帶有明顯的地區(qū)差異。由于歷史的原因，我國經濟帶和地區(qū)之間經濟社會發(fā)展很不平衡。國有經濟在各�。▍^(qū)）經濟中的比重存在較大的差異，對各省的改革開放及地方經濟特色產生了深刻的影響，也必然會制約我國的區(qū)域財政分配關系。從全國范圍看，省級公共產品和準公共產品的供給尚難以在較短時間內均等化，我國的區(qū)域財政關系是不同步富裕財政與共同富裕財政的辯證統(tǒng)一；共同富裕也是有層次的、漸進的。鄧小平多次指出，一部分地區(qū)首先富裕起來，是實現(xiàn)共同富裕的必由之路和必要條件。發(fā)展區(qū)域經濟之間的產業(yè)分工，既有利于大力發(fā)展特色經濟，也有利于整個國民經濟競爭力的增強，作為區(qū)域經濟支柱的少量地方國有骨干企業(yè)就顯得十分必要。
　　市縣財政不僅要完全退出競爭領域，而且要退出基礎工業(yè)，建成公共服務型“純”公共財政。在市場經濟條件下，市縣的自然資源條件（較大規(guī)模的自然資源多為國有或省屬），科技、人才條件及財政實力，都不允許支撐資金和技術密集型產業(yè)及與市場風險相伴隨的競爭性地方國有產業(yè)的運轉。目前市縣所屬企業(yè)大多數為一般競爭領域的小企業(yè)，而抓大放小是國家向社會主義公共財政轉軌時對國有企業(yè)進行戰(zhàn)略改組的大政策；市縣財政尤其是縣財政普遍比較困難，主要原因之一也在于市縣國有企業(yè)的大面積虧損，這還不包括對“五小工業(yè)”所產生的嚴重污染的治理。因此可以說，市縣財政完全退出競爭領域和基礎工業(yè)是振興地方財政、完善地方基礎設施，建設市縣公共財政的，前提。地級市和縣城是今后幾十年我國城市化的重點和主體，市縣兩級的城市化對我國農村近兩憶剩余勞動力的轉移和國內市場的擴大將具有決定性意義。城市硬件基礎設施和軟件環(huán)境建設，都屬于公共產品供給，城市化為民營經濟的發(fā)展提供了廣闊空間，又培育了極為深厚的稅源。城市化更加需要公共財政的支撐。
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國財政的最基層。鎮(zhèn)和鄉(xiāng)雖屬同級，但建制鎮(zhèn)的建設與發(fā)展對公共品供給的要求同縣城大同小異，而與鄉(xiāng)財政職能內容在今后相當長時間里將有很大差別，在職能建設上必須予以高度重視。與市縣財政相比，鄉(xiāng)財政公共供給的內容相對簡單。由于鄉(xiāng)政府職能財力有限，直接面對農村、農業(yè)和農民，因此滿足鄉(xiāng)公共需要，主要表現(xiàn)在為基層政權建設和確保一鄉(xiāng)平安服務，為“三農”提供公共服務，并不直接介入農業(yè)生產經營。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是職能最不成熟最不規(guī)范的一級財政，事權大于財權，機構職責過多，人浮于事，不適應農村市場經濟的發(fā)展和產業(yè)結構的調整，也使農民負擔居高不下。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)宜進一步歸并，一個縣（市）下轄五六個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)），機構砍一半，人員也砍過半，凡不屬純公共服務的機構一律撤消，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務職責或事權同財權真正對應起來。
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